政治体制民生论
邓伟志 卜佳慧
摘要：民生问题是建设和谐社会的根基。近年来，中国政府和中国人民在保障民生、改善民生方面做了大量工作，可是，由于在认识论上缺乏辩证法，从一个极端走向另一极端，现在，仍然存在不少问题。有些问题还是很严重的。建议政府职能进一步向民生政府的方向转变，把社会还给社会。在继续坚持“以经济建设为中心” 的同时，准备迎接“以社会建设为中心”这一顺乎时代潮流的大趋势。民生研究是学术的生长点。学术界应当把对民生问题的研究当作“学”字第一号的大课题，从而为民生献计献策。
关键词：民生问题；政府职能；和谐社会
作者简介：邓伟志（1938— ），男，上海大学文学院社会学系教授，博士生导师；卜佳慧{1977- }，女，上海大学文学院社会学博士。
民生是指民众的生存、生活、生计。具体地说，就是：社会全体成员的衣食住行，生老病死。从人的生活横断面讲是衣食住行;从人的一生的纵断面看就是生老病死。不过，这个传统的说法并不完善，各缺一个方面。应当是：衣食住行用，生长老病死。这里的“用”与“长”相当重要，尤其是“长”，是人生的旺盛阶段，它比生和死的时间都要长得多。思想家于光远曾写过一本书，书名就叫《生长老病死》。 “长”，既包括长身体，也包括长见识。生存不完全等同于生活。生活高于生存。生活，除了生存必须的物质生活以外，还有精神生活。
也有人把民生分为两类：一类叫生存型，一类叫发展型。生存型的意义比较显豁，比较容易理解，而发展型主要指的是精神层面的生活。通俗地讲，生存型就是“填饱肚子”;发展型就是“体面地生活”。就拿发生在2008年5月的抗震救灾来说吧！首先要解决的是救人，供水，空投面包，这就是解决生存型的民生；接下来安排延迟灾区40个县市的高考问题，这便是解决发展型的民生。 “体面地生活”是动态的、模糊的、不断变化的概念。在人类社会发展的初级阶段，人类发展追求的主要目标之一是解决基本生存问题。从马克思生产与再生产理论看，生存型社会生产的主要目标是维持简单再生产，劳动成果大部分退出生产领域用于满足社会成员低层次的需要，使其免于对贫困、疾病、不可预知的风险的担心。生存型社会的社会政策核心目标是构建应对人的生存问题导致的社会风险和社会危机的社会安全网。发展型社会是人类社会发展水平相对较高的阶段。在这一阶段，尽管经济发展水平还有待提高，但社会温饱问题得到初步解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的全面发展。在发展型社会阶段，社会政策目标拓展到缓解贫困、促进就业、生计支持、生态与环境保护、社会包容（反社会排斥）、促进人权等。凡是影响社会成员生活、生计和自身发展的一切计划及其相关措施都被纳入发展型社会阶段的社会政策目标体系。在这种更宽广的视角下，社会政策被界定为直接影响社会福利、社会机构、社会关系的转变，以及民众获得充足收入、稳定生活和公平的发展机会的一 种集体干预。发展型社会的社会政策目标是主动地、积极地促进人的发展。[i]
关注民生的必要性
近年来，举国上下都在关注民生，聚焦民生。
关注民生，聚焦民生是由政府的职能所决定的。共和国的政府是“人民政府”。 “人民政府”只能是为人民的，为民生的。现在，政府在转变职能。政府转变职能之前应当为民生，政府转变职能之后，以及在转变职能的过程中更应当为民生。为民生，是人民政府与生俱来的神圣天职。人民政府天然地是民生政府。中国政府在2008年初春战胜雪灾、初夏抗震救灾中的作为，十分有力地证明共和国的政府正在大踏步地走向正民生政府。形势正在起变化，不仅是社会主义国家的政府，就是西方政府，近20年来，有40多个国家，轰轰烈烈地开展了一个“新公共管理运动”，其目的就是要向民生转移，向民生倾斜，解决一部分人“服务过度”，另一部分人“服务赤字”的差距问题。
关注民生、聚焦民生是我们所信仰的马克思主义的基本常识，是执政党的目的所在。革命和建设的目的是什么？马克思主义教导我们：是要不断满足人民日益增长的物质生活与文化生活的需要。“物质生活与文化生活”就是民生。可见，关注民生、聚焦民生是我们的目的所在，是目的使然。否则，不关注民生，不聚焦民生，就是丢掉了目的，就是违背了宗旨。
关注民生，聚焦民生是对中华传统文化的继承和发展。纵观我国历史，民生思想源远流长。不要以为中国古代只有“民以君为心”的思想，中国更有“君以民为体”的观念，甚至还有“君轻民重”的说法。在《尚书·秦誓》中有“天视自我民视，天听自我民听”，将民与至高无上的天相联系，民心代表天意。战国时期，孟子提出了“民为贵”的思想，“民为贵，社稷次之，君为轻。”西汉初期，思想家贾谊在《大政》中认为：“闻之于政也，民无不为本也。国以为本，君以为本，吏以为本。故国以民为安危，君以民为威侮，吏以民为贵贱。此之谓民无不为本也。”到了唐代，柳宗元提出的“吏为民役”的观点。之后，清代的黄宗羲提出“天下为主，君为客”。 直至近代的孙中山、梁漱溟等，都对民生思想加以丰富和完善。在封建社会当中，亦或是在封建社会以前，炎黄子孙能有这样超前的言论，是十分可贵的。当时虽然难以兑现，但是，能够流传，仍是中华民族的骄傲。前人能说，今人还不能做吗？人民是国家之根本和基础，只有安众养民，培根固本，才能治国宁邦，长治久安。“以民为本”在 民与君的关系上体现为民贵君轻，民本君末。古代的明君贤臣、清官良吏宽政惠民、厚生利民、除暴安民、济世为民的施政行为，尽管有其历史与阶级的局限，但他们悲悯、体恤、爱护天下苍生，体谅民众疾苦，关心百姓生活，反映了人民的某些利益和愿望，有利于人民的生存与发展，其历史借鉴作用与道德价值是不可忽视的。但与此同时，我们还要看到，以“重民”、“爱民”、“亲民”、“利民”、“恤民”为旗帜的民本思想及其在中国传统政治中的实践，虽然体现了古代思想家与政治家对“民”的重视，但它形成、发展于中国的奴隶社会与封建社会，因而其局限也是显而易见的。
首先，民本思想虽然期盼、仰望圣君贤相“为民”作主，但“为民”只是手段，“仁政”只是幌子，而维护和巩固封建政权才是目的，因此它以君为主体和本位，而不是以民为主体和本位。
其次，民本思想要求执政者“爱民如子”，明君与清官只要关切民生，就被视为“君父”、“父母官”，骨子里流露的是官尊民卑的观念。
又次，在古人那里，亲民、重民是存社稷、固君位、达邦宁的手段，人民被认为是一种值得重视和利用的政治资源，因而贵民、重民就被统治者视为“驭民”、“治民”之术。[ii]
“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮。”这里的“民”，就是百姓的意思。而《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”，是一个带有人本思想和人文关怀的词语，话语语境中显然渗透着一种大众情怀。“在现代社会中，民生和民主、民权相互倚重，而民生之本，也由原来的生产、生活资料，上升为生活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。”老一辈革命家毛泽东、邓小平等，都以马克思主义为指导，阐述了无产阶级政党的民生思想。十七大报告中的民生概念同历史上的民本、民生思想有着本质区别。民生可以分为两个层次：一是个人发展机会平等，体现在受教育机会均等、就业渠道通畅、收入分配体制合理等方面；二是保障个人生存权，让绝大多数社会成员能够安居乐业，体现在完善的社会保障制度和医疗制度、良好的社会治安环境等方面。现在讲的民生，必须以科学发展观紧密结合，以人为本，全面协调可持续发展，做到统筹兼顾，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权益，才能从根本上解决民生问题，促进社会和谐。
前人说而不做，今人难道还要说而不做吗？我们要坐而论、起而行才是。
关注民生，聚焦民生是对人类文明成果的吸纳。我们天天在讲的社会保障，并不是我们的独创。“社会保障”一词虽然最早见于美国国会1935年颁布的《社会保障法》，而现代意义的社会保障法则发端于德国“铁血首相”俾斯麦。俾斯麦是德国历史上的首任首相，他不仅为德国的统一做了不少事情，而且为全人类的社会保障体系开了先河。在他当政时期，德国工业化的进程加快，与此同时，工人运动蓬勃兴起，社会矛盾加剧。这对资产阶级是不利的。工人生活不下去，老板就失去了剥削对象，剩余价值就成了无源之水。俾斯麦为了扑灭工人运动的熊熊烈火，认为“社会问题只有国家才能解决”。他提出通过对工人实行社会保障来解决与其相关的社会问题和社会矛盾。1881年，俾斯麦颁发宣布对工人实行社会保障的文告。1883年，德国颁布了世界第一部《疾病保险法》，标志着社会保险的诞生。1884年和1889年， 德国又先后颁布《意外伤害保险法》和《伤残老年保险法》，根据这些立法，工作中生病、遭受工伤以及年老和导致残疾的工人，分别可以获得某种保险。其所需保险费用，有的由雇主与工人双方承担，有的由雇主单独负责，也有的由雇主、工人和政府三方承担。这三项立法对德国以及世界上许多国家社会保障制度的发展产生了重大影响。而自俾斯麦开始的德国立法，则第一次建立起一个较为系统的社会保障体系。
受到德国的影响，1834年英国议会修订了“贫民法”。1906年，自由党政府推动议会通过了一系列有关社会保障的立法，体现这一时期最大改革成果的立法是1911年由财政大臣劳合·乔治提出的《国民保险法案》。这是英国第一个系统的国家全民保险法案，法案的内容体现了两个方面：它既要求对有疾病的工人提供健康保险和在保险范围内的免费医疗，同时也要求为某些工种的工人提供失业保险。而建立和实施这些保险所需的费用是由工人、雇主和政府三方承担。这样，英国也就有了自己正式的社会保险制度。为了解决由实行社会改革而扩大了的资金问题，劳合·乔治还通过其著名的1909年预算案（被称为“人民预算案”），将征收财产累进税的原则第一次引入了英国的税收制度。这显然是一种有利于穷人的税收制度，因此可以导致一种更为平等的社会分配。
同样的制度也在欧洲许多国家建立起来。从19世纪80年代到第一次世界大战之前，法国、意大利、比利时、丹麦、瑞典和西班牙等西欧、中欧国家，都程度不同地建立了社会保险制度。这样，最初的社会保障制度就在欧洲大部分国家诞生了。
美国19世纪末到20世纪初，由资产阶级中的新自由派和中产阶级掀起了一场声势浩大的“进步运动”。这场运动涉及从反托拉斯到地方民主改革的广泛的社会问题。作为内容之一，其中也包括若干保障工人基本权利的社会立法。这些立法当时大多还仅限于州一级，内容也远未达到欧洲国家以社会保险为中心的社会保障制度的水平。不过，美国此时拥有了日后正式社会保障制度的最早的雏型。
在建立社会保障制度的同时，欧美各国还都开始发展起庞大的现代公用事业。到1914年， 在现代化程度较高的城市里，普遍都建立了一个以前从未有过的新型的公用事业网。它包括公共卫生设施、自来水、煤气、电力供应、交通运输、医院、学校、图书馆、公园和体育场等等。最重要的是受到政府空前鼓励的公共教育。这就为包括绝大多数社会成员提高他们的素质创造了条件。 [iii]
我们与俾斯麦的区别主要在于出发点不同：他是为了扑灭工人运动的烈火；我们是为了保障民生，改善民生。然而在具体内容上大体差不多。近年，西方大喊“重塑政府”，变政府为“服务政府”、 “民生政府”。也许他们中有的是做做样子的，也许我们还不能只“听其言”， 还要“观其行”，可是，他们能提出“民生政府”的理念，也值得我们借鉴。退一万步讲，即使他们光说不做，我们也该接过来又说又做。
关注民生，聚焦民生是国家安定团结的保证。在中国，“民生”总是与“国计”连在一起的。自从国家产生以来，也就是说自从有了官以后，就有官民矛盾。至于说，矛盾尖锐的程度那自然是各不一样的。对官民之间的矛盾，处理得好，可以是良性互动；处理得一般，未必会演化为社会冲突；处理得很不好，则必然导致为社会冲突。当然，社会冲突的强度和烈度，也会有或大或小的差异。在今日之中国，官民之间在根本利益上是一致的，可是，如果官员忽视民生，不关心人民的痛痒，也会引发局部的社会冲突。事实上，近20年来，在一些地方和部门所爆发出来的社会冲突，虽然说不全是始于民生，但其中大部分是忽视民生引起的，至少导火线是民生问题。
关注民生，聚焦民生是建设和谐社会的根基。安定的社会未必是和谐社会。和谐社会则必然是安定的社会。而和谐社会又有低度和谐、中度和谐、高度和谐之分。高度和谐的社会，简单地讲：一定是人与人、人与社会、人与自然之间的全面和谐。这里的每一项都与民生休戚相关。民生是一个社会进入什么境界的尺度。民生是人心所向，人心所系。“人心齐，泰山移。”民生工作做好了，人心齐了，人气顺了，一个高度和谐的社会就建成了。这是正面阐述，如果从反面讲，那就是邓小平1992年在视察南方时所说的：“不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”[iv]谁愿意走死路啊！死路上还谈得上和谐吗？
一句话，民生是个生计的问题，又不只是个生计的问题。民生是文化，民生是政治。说它是文化，是因为透过对民生的评价，可以看出价值观。从政治的高度来提升民生意识，这叫民生政治。政治上如何决策，政治资源如何配置，都要以民生为轴心，以是否有利于民生来衡量。偏离民生，就走走邪门，走歪道。
中国民生的新进展
改革开放30年来，随着社会生产力和综合国力的大大增强，人民生活实现了由温饱到总体上达到小康的历史性跨越。近年来，尤其是近一两年来，随着民生意识的增强，中国在保障民生、改善民生方面，有了长足的进步。从国务院公报2007年1至40号就可以看出中国在保障民生方面的新进展。千里之行，始于足下。2007年的在保障民生方面的举措是研究中国民生的立足点和新起点。
（1）免除了1.5亿中小学生的学杂费。
从2007年春季学期开始，国家免除了全国农村地区义务教育阶段学生的学杂费，从而减轻了1.5亿中小学生的家庭经济负担。与此同时，国家又增加了140多亿的财政拨款，来完善助学体系。义务教育“实至名归”。
(2)2亿多城镇居民受惠医保。
2007年7月国务院出台了城镇居民基本医疗保险制度。这对于城镇非就业人员，特别是中小学生、少年儿童、老年人、残疾人，解决了他们的看病就医问题。
(3)2000多万人进入农村低保。
2007年7月国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求把符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围。目前，至少有2000万人进了农村低保，实现了“弱有所助”。近来，有些有条件的地区又纷纷提高了社保水准，推行了“适当普惠”。
(4)物权法开始实施。
2007年10月，一份在立法过程中历时最长、讨论次数最多的物权法正式实施。明确了公民私有产权与国有、集体财产权的平等主体地位，这就给各个阶层的人“吃了定心丸”。
(5)“财产性收入”得到肯定。
在十七大报告中，第一次提出了“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。这就极大地拓展了保障民生的范围和力度。
(6)低收入群体“住有所居”。
国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，把廉租房提到了重要议事日程。到2007年6月，在全国656个城市中，已有586个建立了廉租房制度，占89.3%。2007年已安排廉租住房基金80亿元。到2008年底前，所有县城都能基本做到应保尽保。
(7)劳资关系有所改善。
针对不少企业在用工上的“速招速裁”，劳资关系比较紧张的状况，全国人大通过了《中华人民共和国劳动合同法》，要求用人单位在解除和终止劳动合同时，必须依法支付经济补偿，从而遏止了“辞退风潮”。尽管在执法过程中，有些地方出现了阻挠和扭曲，但总体来讲，是在一定程度上缓解了劳资关系。
(8)带薪休假有了法律保障。
2007年底，国家法定节假日调整方案公布实施，增设了清明、端年、中秋三个假期。又同步出台了职工带薪休假的规定。
在过去的一年里，除了这些进展以外，我国在控制物价，在生态文明等方面，又继续采取了许多有益的措施。政府在从各个方位改善民生。
当然，问题还是有的。
中国民生面临的问题及其原因分析
中国人的民生分布极不均衡，城乡之间不均衡，地区之间不均衡，阶层之间不均衡，行业之间不均衡。从民生困难的地方传出来四句话，叫做：“通讯基本靠吼，交通基本靠走，运输基本靠篓，治安基本靠狗。”还有一句话是外国友人说的：“到了中国东部像是到了欧洲，到了中国西部像是到了非洲。”
具体地说，在民生方面有以下几方面的问题。
(1)公共安全问题严重。
过去常讲：“民以食为天”。这话有道理，但不完全准确。在“食”与“安”有矛盾时，应当是以安全为“天”。假若一定要维护“民以食为天”的名言，那也得承认“民以安为‘地’”。 安全包括生产安全、金融安全、交通安全、卫生安全、食品安全、消防安全、环境安全，等等。我国每年死于车轮子底下的人数要比新四军浴血抗战八年牺牲的烈士还要多。这说明交通安全问题严重。我国每开采万吨煤的死亡率为许多国家的十倍以上。早几年，我国煤产量占世界煤产总量的1/3，可是矿难死亡人数却占世界矿难死亡人数的80%。[v]这说明生产安全问题严重。中国实行一胎化，孩子特别宝贝，可我们儿童的意外死亡率却很高。这又说明了什么？安全是人生的第一要素。安全永远需要，可是我们在 维持安定、保障安全方面付出的代价实在太大。我们的警民比、法官与人口比，虽然低于英、美，但是比欧洲一些国家还是很高的。美国现在大体上是267人中有一个警察，英国是288人，加拿大大概是400人，日本达到434人，而我们国家则是928人才有一个警察。我们民警的比例只占到万分之十一左右，而发达国家都是在万分之三十以上。像有些个别地方，如香港地区是万分之五十以上，不过，这只是一个方面，另一方面，如果加上协助治安的人员，这个比例就要起变化，如果再加上武警以及其它与 “安”字头有关的人员，这个比例还要起更大的变化。再说，我们的“万分之十一”，分布是不均匀的。乡村的民警比例低，城市，尤其是大城市的民警的比例高。因此，如何降低安全成本，仍然是个迫在眉睫的问题。当然，从任务上看，从需要上看，也就是从案发率看，我们的公、检、法、司又是极度繁忙的，或者说是警力不足的。装备有待加强，警力也有待提高。
(2)失业问题严重。
一般说来，在技术没多大创新的情况下，伴随着GDP的增长，就业率也会相应有所提高。可是，早几年，我国出现了一种很奇怪的现象：GDP增长很快，就业率非但没有相应提高，反而是失业率大幅度提高。有不少地区城镇失业率在10%以上，超过了失业率的警戒线。目前有700万城镇人口登记失业，有1000万下岗人员，还有120万到150万的城镇农民失业人员，还有80多万大学和专科毕业生在待业。现在每年新增劳动年龄人口一直是2000万左右，而每年新增就业岗位只有900万个上下。[vi]更加应该引起严重注意的是农村劳动力的转移问题。30年来约有2.5亿农民转变成了非农业从业人员，现在农村还有3.5亿农民，可是实际上农村只需要1.5亿农业从业者。这就是说，还将有2亿农民亟待转移。[vii]劳动力的供需差距这么大，怎么办？不能孤立地考量失业问题。失业必然带来离婚率、失范率、犯罪率的上升。用处理离婚率、失范率、犯罪率的费用，足以安置相当多的失业者就业。失业率过高容易诱发“社会地震”，万万不可等闲视之。
(3)因病致贫的情况严重。
不论城乡，当然主要是乡村，仍然存在小病不就医，大病医不起的情况。他们说：“救护车一响，两头猪白养。”“开个阑尾炎，白种一年田。” 全国约有3/4的人口，即10亿人缺医少药。缺医少药同另一部分人的“医药过剩”有直接关系。在有些城市里，占全市人口百分之零点零几的少数人所耗费的医药费与占全市人口百分之九十九点九相当。有人把我国的卫生公平指数，排在非洲有些国家之后，令我们脸红。
(4)住房问题。
房价上涨幅度远远大于居民可支配收入的增幅。贫困家庭不用说了，就是中等收入家庭，比如一个博士，工作后要积攒多少年才能买得起一套房子！没有十几年时间，怕是不够的。如果是十几年，那要到多大岁数才能结婚？现在全国约有一百多万户城镇居民缺房，有35万户家庭平均住房面积在8平方米以下。与此同时，看一看被揭露出的贪官，有的官儿有几十套房子。有些尚不是贪官的人，他们在几个城市里都有房子。再看一看富豪榜，名列前位的是一位又 一位房地产商。孰料，至今还有些有头有脸的房地产商正在利用自己在政治上的高位，大谈房价不高。房里、房外的反差之大，令人吃惊！
(5)再就是分配不公问题严重。
计算收入差距的问题，有多种计算方法。按十分法，中国收入差距至少有8倍。按五分法，中国收入差距至少有5倍。按基尼系数，2005年已达0.467。这就是说，不论按哪种方法计算，中国的贫富差距都是世界上贫富差距最大的国家之一。许多民生搞得好的国家，基尼系数是0.15到0.18。 现在有些人著文大谈上述方法的局限性。任何一种方法都有局限性，上述方法各有各的局限性，可是，学术界把几种方法配合起来，互为补充，难道还不能说明问题吗？护短，历来是越护越短。回避收入差距过大，收入差距就越来越大。不承认有弱势群体，结果弱势群体越来越多。从消费水平看，可以有把握地说，有几百万条富人的狗的消费水平大大超过几千万贫困人口的消费水平。甚至于可以断言，不少富人家的一条狗一个月的消费水平，远远超过穷人一年的消费水平。《新华每日电讯》2008年4月8日的第二版上，有一道用一号黑体字排出的大标题，就是：《狗命贵过人命》。当然喽！站在富人的角度看，也许差距再大一点对他们更有利。常识告诉我们：收入差距如此之大，财富差距还要更大。仅从金融资产看，城镇20%最富裕家庭拥有的金融资产占全部金融资产的66.8%，而占人口20%的最贫困的家庭拥有的金融资产仅占全部金融资产的1.3%。收入差距过大不仅表现在经济上，还反映在卫生不公，教育不公上。众所周知，今日之教育是明日之经济。那就是说，如果今日教育不公就意味着10年、20年以后，经济上的贫富差距还将拉大。实际上，这也就是近年来中央一直在注意缩小差距，可就是难以缩小的缘由。积重难返啊！在学杂费减免以后，农村尚有一些自愿辍学、自愿失业的现象，这似乎难以理解。不过，说穿了，主要还是个经济贫困问题。
中国在民生问题上怎么会冒出那么多矛盾呢？这是一个值得从长计议的课题。
民生问题之所以在一些地方出现矛盾，是社会转型时难免产生的碰撞和脱节。这就像车子转弯一样，车上的人难免会东倒西歪，甚至有可能被抛下车子。有人把经济高速增长期同时也是社会矛盾突发期称作“拉美现象”。那就是说，这在拉美是不可避免的。不过，在拉美以外呢？在别处是不是有另外一种与拉美迥然不同的现象呢？问题是复杂的，很难只用一种现象来概括。我们不能不看到这里也有可免而未免的另一面。不看到另一面，就容易高枕无忧，自我麻醉，少了点忧患意识。
民生问题之所以在一些地方被忽视，是因为在一些人身上存在着把二元结构凝固化的倾向。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，在总量上农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。由于我国社会经济“城乡二元结构”的不平衡性，城市化水平严重滞后于工业化水平，从而制约着社会经济的快速持续健康发展。认清城乡二元结构是个进步。可是，承认二元结构不是要美化二元结构，不是要推行二元结构，而是要改变二元结构。不积极改变二元结构就失去了认清二元结构的意义。21世纪初，上海市的人均GDP相当于贵州省人均GDP的13倍。人家国与国之间都搞起了共同体，世界都要全球化了，我们一国之内还不化起来怎么行呢？加入WTO以后，按规定要给外商以同等国民待遇，试问：我们给外商哪一种国民待遇呢？给人家西部地区的国民待遇，行吗？假若不行，那西部地区的国民待遇也是货真价实的国民待遇呀！城市与乡村也有个相辅相成的关系。在工业化过程中，无不是农业哺乳工业，在工业化完成之后，那势必就应该是工业反哺农业了。从眼前利益看，工业反哺农业会不利于工业、不利于城市的发展，殊不知农业落后，农村落后，从长远来看，一定会拖城市后腿，会减缓城市前进的步伐，更不利于城市的发展。今天，城市病的流行还不说明是深受城乡二元结构之害吗？想想看，赶不走、管不了、遍布小街小巷的“城市乞丐”是从哪里来的？没有城乡二元结构会这么严重吗？ 在城市犯罪人口中大部分不是城里人，这意味着什么？没有城乡二元结构会这么严重吗？城里人一味地埋怨乡下人“仇富”，也不想想是不是因为先有自己的“嫌贫”，然后才引起人家“仇富”？有伟人说，贫困是万恶之源，固然有失偏颇，可也不无道理。谁都知道，今天的城里人绝大部分来自农村。可如今由于户籍政策的门槛过高，农民工进城10年、20年、30年了，早就不务农了，还叫人家姓“农”，这不正是城乡二元结构制造的苦果吗？还有农民工子女的上学问题也在不断地突出。因此，有人指出：“户口不仅是一种身份，更是一种资源享有权的确认”。[viii]各国宪法都规定有“迁徙自由”，我们共和国的宪法过去也都是这么写的，后来不知怎么就被删去了？呜呼？
民生问题之所以在一些地方被忽视，从认识论上说，是我们有从一个极端走到了另一极端的矫枉过正的倾向。32年前，中国是“重政治，轻经济”的思潮占上风。不纠正“轻经济”的思潮，中国人的吃饭都成问题，也就是说连生存型民生都成问题。可是，推行了“经济中心论”以后，有些人又搞起了GDP拜物教，以致出现了“经济这条腿很长，社会这条腿很短”的严酷现实。32年前，是“不患寡，只患不均”的平均主义思想笼罩着。过去，虽也有几度批判平均主义，只因顽症太顽，平均主义仍然弥漫。32年来，尤其是30年来，我们下真工夫纠正平均主义，取得了良好效果。哪知在一些人那里，又滋长了差距越大越好的倾向。邓小平在20世纪90年代初，觉察出了差距过大以后，一而再，再而三，三而四地强调“共同富裕”：1990年多次强过，1992年多次强调过，1993又多次强调过，并多次指出：收入差距过大，“就失败了”，就“是走了邪路了”，就会“出问题”，就会“打内仗”，“就是出现新资产阶级”，就是“落到资本主义去了”“就不能不革命啊！”。[ix] 可是，他老人家这么多语重心长的提醒，未能引起一些人的重视，是实在不应当的。在有人指出以后，还继续扩大差距，那就不能用“难免”二字来解释了。
民生问题之所以在一些地方被忽视，还有一个原因是既得利益者利用自己的利益优势，损民生以肥自己。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[x]关注民生是要付出代价的。把收入用于教育就不能用于经济了；把收入用于环保，从眼前讲，必然提高了生产成本；雇主提高了雇员的工资，从眼前讲，必然降低雇主的收益。再加上，既得利益者的生存、生活、生计都是超人的，便很难想到众人的生存、生活、生计还有什么不便。就是看到、听到别人的生存、生活、生计有困 难，也会视而不见，听而不闻。既得利益阶层自然不会只是一个群体、一个阶层。可怕的是，确有那么几个既得利益阶层中的有些人，他们互相利用，抱成一团，共同对付弱势群体，置民生于不顾。在这种情况下，假如政府也是“眼开眼闭”，不主持公正，无视民生，极力维护政府不应有的“非理性经济人”的角色，成了占人口一少部分的富人的代理人，这在西方就叫“政府失灵”。 政府一失灵，那就要影响大局了。他山之石，可以攻玉啊！
解决中国民生问题的对策
找到了原因等于找到了对策的一半。
对策很多，有提出八点的，有提出十点的。本文择其要者说六点建议：
第一，政府要进一步向民生政府的方向转变。
政府应当管经济，可是，只能是从宏观上管，用方针、政策去管，而不是直接插手企业，更不能成为企业的主体。对经济，政府只能是间接政府，不应是直接政府。直接的职能应该是管社会。说得重一点，市场是为富人设立的。市场经济是竞争经济，优胜劣汰，无疑使富者更富。
市场不需要眼泪，可政府不可以没有眼泪。政府最忌与民争利。前边提到的近20年来，在40多个国家中开展以“瘦身政府”、“重塑政府”为目标的“新公共管理运动”，响亮地提出：政府是为弱势群体而设的。关于弱势群体的定义，在不同的学者那里有不同的见解。[1]有把“弱势群体”称为“社会弱者”[xi]的，也有称为“最脆弱者”[xii]的。 弱势群体一般是指从政治、经济、社会、文化、生理等各个方面来衡量，在社会上都处于相对不利地位的那些人。学术界一般把弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，主要是由于社会原因导致其陷于弱势地位的。弱势群体是一个历史性范畴，随着社会的变迁，可能还会有更多的人成为弱势群体。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、 政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念。社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，可以说是推动弱势群体概念成为社会科学主流话语之一的重要因素。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大5次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。改革开放以来，党和政府在推动经济发展的同时，不断建立健全社会政策，保障广大人民的利益，特别是在保护弱势群体的利益方面，颁布了许多相关的社会政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。可是，弱势群体支持的制度化依然急需加快、加强和落实。坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，中国全面建设小康社会和现代化所追求的，不单是经济增长，而是在经济发展的基础上实现社会的全面进步。通过政府调控，建立有效的分配和保障机制，使全体人民都富裕起来。这就是说，市场拉大贫富差距；政府要致力于缩小贫富差距。一边拉大，一边缩小，这就是螺旋式上升。在社会政策上，把贫富差距缩小了，既非消灭了富人，也没有消灭穷人，富者恒富; 在市场经济中，把贫富差距拉大了，也是既非消灭了富人，也没有消灭穷人，而是使穷人在不穷的新起点上，仍然会有所谓的相对贫困。市场规范竞争机制，政府强化民生职能，二者互补、互动，社会就会一浪高过一浪地奔腾前进。
强化了民生职能的政府，叫民生政府。民生政府要有民生财政。所谓民生财政，是要在财政收入分配时，坚持民生优先，不断提高民生支出在财政支出中的比重，进一步提高财政公共服务的能力，使公共财政的春光普照广大民众。要完善公共财政体系，扩大公共服务的覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群体，包括遭受雪灾、震灾的地区。民生政府不仅是关注民生、保障民生，而且注重顺乎民意，调动民力， 建设国家，推动社会。
第二，要把社会还给社会。
政府转变职能，说穿了是要把社会还给社会。政府真要转变职能，必须、也只能是把社会还给社会。如今有些政府确有转变职能的强烈愿望，可是他们苦于转不出去，没人接受。没有受体，如何转变？没有受体而转变，岂不是等于甩包袱！这受体是谁？应当是社会组织。政府关注民生，主要表现在完善政府购买公共服务机制，建立保障民生的公共财政。提供公共服务和公共产品是公共财政的主要职能。我国过去公共服务和公共产品的投入比例太少，导致民生问题成堆。现在公共服务和公共产品的投入比例增大了，随之而来要做的就是要大力培育社会组织，最大限度地发挥社会组织的作用。社会组织，又称民间组织，民间组织贴近实际、贴近生活、贴近基层，贴近民间，最了解民生的深浅、冷暖。政府应当向社会组织购买服务。只要社会组织是按社会组织作为的真社会组织，就能把民生工作做得无微而不至。政府之于社会组织，应该是寓监管于服务之中，在服务当中体现监管。
第三，正确处理经济与社会的关系。
30年来，民生有很大改善是仰仗于从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转化。锅里有碗里才会有，地里有锅里才会有。今天，粮食安全就是尖锐地摆在人们面前的一个突出问题。不用说，在今后一段时期内，还应当继续坚持“以经济建设为中心”。可是，同时应当注意加大对社会事业的投入。“继续坚持”，并不是 “永远不变”。不变是相对的，变是绝对的。不变是暂时的，变是长远的。加大对社会事业的投入就是加大对民生的投入。当社会事业的投入加大到超过对工农业的投入时，“以经济建设为中心”就自然而然地转变为以社会建设为中心了。现在有些国家已经转变为以社会建设为中心了。社会发展包括经济的发展，经济发展到一定程度后，必须更加注重社会的整体发展。美国克林顿执政时，推行新民主党人的“中间路线”，坚持政府对市场经济和社会发展负有干预责任，认为“市场确实是了不起的，然而市场并不能给予我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴儿的健康养育和健康而可靠的晚年”。 20世纪90年代中后期，布莱尔、克林顿、施罗德的“第三条道路”，就是要超越传统的国家干预主义和新保守主义，在继承社会公正、自由平等、相互责任等传统价值观的基础上，吸收自由主义市场原则的积极因素，力图既让经济充满活力，又使社会团结互助。普京则强调要把“市场经济+民主原则+俄罗斯现实”作为俄罗斯的发展道路。注重一手抓经济发展、改善民生；一手解决突出的社会问题，加强国家对政治、经济、社会领域的调控，以建设“公民社会”为目标，采取综合措施，竭力弥合社会裂痕。新加坡人民行动党成立时就定位于“为人民而行动的党”。独立之初，李光耀针对经济脆弱、种族多元、教派对立的国情，提出了以民本思想为基础的“各尽所能、各取所值、扶贫济困”治国理念。[xiii]
胡锦涛在党的第十七次全国代表大会上正确地指出：社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。[xiv]在中国，一些社会事业发达的城市，也已经接近以社会建设为中心了。如南京市社会保障体系建设，主要表现在：
一是社会保险覆盖率达到小康目标。养老、失业、医疗、工伤、生育等政府强制性的社会保险五个险种已全部建立，基本实现了对城乡劳动者及各种就业形态的全覆盖。社会保险覆盖率达98%，实现了小康目标。
二是社会保险基金征收突破百亿。创新完善“五险合一”征缴工作模式，五个险种基金年征收总额突破100亿元。
三是保障水平随经济发展不断提高。企业退休人员养老金月人均水平达1109元，失业保险金月人均水平达478元，工伤保险定期待遇月人均水平达1505元。
四是健全制度，化解矛盾、解决问题。建立了“养老保障、失业救济、技能培训、就业服务”四位一体的被征地农民基本生活保障制度。[xv]
基本路线从来都是可以修订调整的嘛！客观实际变了，路线也将随之而变。再正确的方针、政策、路线也有过时的时候。思想解放包括从自己过去的正确认识中解放出来。这是真理的实践性、相对性、具体性加给我们的痛苦，向我们提出的难题。对思想敞开、胸襟敞开的人来讲，这种转变所带来的痛苦是瞬时的，很快就会举起双臂去拥抱那顺乎时代潮流的变革。
第四，加重企业的社会责任。
一说“企业社会责任”，有的企业家就说，我吸纳了多少多少劳动力就是尽了企业的社会责任。没错！是尽了企业的社会责任。问题是还有没有别的社会责任？这肯定是有的。参与第三次分配就是社会责任。分配有三个层次：一次分配是对国家纳税，对职工发工资; 一次分配是政府收了税以后，拿出一部分用于社会事业，包括救助；三次分配是民间捐赠。我国在捐赠上比从前有很大发展，慈善事业在壮大。在这次抗震救灾中，各地、各界踊跃捐款，就是对社会责任的检阅，也是开展社会责任的教育的大课堂。不如，如果拿这以前的情况，横向比一比，可以看出，我们第三次分配的格局尚未形成。在一些发达国家，慈善事业等的第三次分配的总量约占国内生产总值的3-5%，而在我国现在只占到0.1%，而其中绝大部分，有人说是80%来自海外。[xvi]这清楚地表明我们的企业家是“为富‘少捐’”或“为富‘不捐’”了。这怎么能说明中国的企业家巳经充分尽到了企业的社会责任呢？不仅是第三次分配，就连第一次分配中国的企业家也做得很不像样。中国10%的富人的收入占全体人收入的比重比美国等国要高。美国10%的富人所缴纳的个人所得税占全部个人所得税的80%。可是，我国10%的富人的所得税远远不到80%。有人保守地估计，2004年，我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右。企业、企业家的社会责任问题相当严重，不容忽观。企业、企业家的社会责任感亟待加强。
第五，提高民众在民生问题上的参与度。
有关民生的法规、制度、政策，都是与民众利益血肉相联的。因此，有关民生的法规、制度、政策，在决定前、决定中、决定后，都要有民众参与。民众有知情权、参与权、监督权。权为民所谋，少不了请民来参谋，动员民众来参。有些决策层，生怕民众参与了，会影响速度，会事与愿违。有民众参与，七嘴八舌，说不定是会影响速度的。可是，应当看到，从制定过程看，也许慢了。磨刀不误砍柴功。眼下慢了，从长远看，从历史长河看，可能快了。这只要回顾一下历史就能明白，我们有多少拍脑袋、拍胸脯搞出来的规矩，彼此冲突者有之，空白漏洞者有之，朝令夕改者也有之。与其事后出乱，何不在事前不要怕麻烦？何不在事前多与民众切磋琢磨？阳光政府的日照长，有利于万物生长。
第六，学术界应当把对民生问题的研究当作“学”字第一号的大课题。
恩格斯说：社会的需要胜过10所 大学。民生问题是当今中国社会的最大需要，自然应当是学术界的最大课题。民生问题涉及到社会科学的文、史、哲、经、法、社，各个学科，同时也涉及到自然科学。一项小发明、小窍门，便能解决民生的一个大问题。因此，学界也不能一味地指责政府忽视民生，也要扪心自问：我们学界对民生研究得怎样？作为政府的智囊，我们提供了多少高见？至今还有大块文章说什么“民生”一词源于古希腊，这就表明他们不了解民生“萌于西周，成于春秋，盛于明清”的中国古代史。史学界应当参与民生研究，经济学、社会学、法学、心理学等学科，就不用多说了。中国各地都在民生方面创造了许多丰富多彩的、行之有效的实践经验，有待于上升为理论。比如有的省实施就业援助制度，“零就业家庭”全部得到安置；有的省提出了“教育均衡论”，在全省实现了“两免一补”；有的省开展了健康工程，实现了“全民医保”，还有的省推行农民工子女在省内任何地都可考初中、高中；还有的省垃圾无害化处理率高达94.34%。 尤其值得一提的是四川地震，大地震是大破坏，可是，战胜大地震里有大学问。看得出，中国的灾害经济学、灾害社会学、灾害心理学、灾害比较学在与灾抗斗争中系统化了，上到规律高度了。实践经验是学术的富矿。民生研究是学术的生长点。外国研究穷人经济学的人可以获诺贝尔经济学奖金。在中国，只要我们坚持“尊重差异，包容多样”，只要我们坚持“百花齐放，百家争鸣”，具有中国特色的“民生学”、 “民生学说”、“民生学派”，具有中国特色的“新民生主义”一定会成为世界学术之林中的望天树(树名，世界上最高的树种之一)！
2008-05-07